Brasil e Argentina: cooperação e conflito

Lívia Honorato e Gloria Moraes*

O processo de industrialização e de desenvolvimento dos países do “Cone Sul” é assimétrico, apesar de existirem algumas convergências, mas estas não são suficientes para tratarmos todos de forma homogênea. Desde os anos 30, que o crescimento econômico brasileiro vinha se acelerando, impulsionado pela reformulação das instituições do Estado e do sistema produtivo nacional que objetivava implantar indústrias de base e ampliar o processo de industrialização. Como o processo de industrialização brasileiro é concomitante ao dos países do Cone Sul, interesses comuns surgiram, como necessidade de maior interação entre mercados consumidores e utilização conjunta da rede hidrográfica e de outras fontes de energia que sustentassem a velocidade de crescimento, principalmente, do parque industrial brasileiro. A Usina de Itaipu, que está localizada na fronteira de Brasil e Paraguai, é importante marco desse início de integração, pois ela produziria energia para os dois países, porém em maior quantidade para o Brasil. Vários acordos foram assinados por esses dois países, e ainda hoje, apesar de ter consolidado relações, Itaipu ainda é motivo de negociações entre Brasil e Paraguai.
Durante muitos anos, até a criação do Mercosul, em 1991, após a assinatura do Tratado de Assunção, que foi assinado pelos quatro maiores países da América do Sul, ou seja, Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai, as relações entre eles, em determinados momentos, foram mais convergentes do que em outros. No Tratado, o Mercado Comum, no curto prazo, foi o principal objetivo, mesmo que na agenda aparente a integração aparecesse como objetivo principal. A livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos; uma tarifa externa comum; uma política comercial comum frente a terceiros e uma coordenação de políticas macroeconômicas para assegurar condições adequadas de concorrência entre as partes eram essenciais em um momento em que todos eram assolados por forte inflação e necessidades de negociação de suas dívidas externas. Assim, alcançar uma zona de livre comércio para maioria dos produtos, até 31 de dezembro de 1994, ficando outros postergados para um ano depois, era essencial para a melhoria das contas externas de todos, com suas balanças comerciais deterioradas pelo câmbio e pela brusca abertura comercial. No entanto, esse cronograma não pôde ser cumprido e, antes mesmo do término do ano de 1994, no mês de agosto, novos prazos já eram estipulados.[1]
A união aduaneira, obviamente, também fazia parte dos objetivos desta junção e implicava em adotar-se uma série de medidas que visavam harmonizar as políticas comerciais do Mercosul em relação a terceiros. O alicerce que sustenta esta união é a Tarifa Externa Comum (TEC), ou seja, a adoção de taxas de importação comuns aos quatro países sobre os produtos vindos de fora - que se situa entre 0% e 23% para aproximadamente 90% do universo tarifário, com os 10% restantes sendo parte da lista de exceções e que tinham previsão de convergir gradualmente até o ano 2006, também até hoje não consolidada integralmente.
“A formação do Mercado Comum do Cone Sul (Mercosul) foi a resposta sul-americana às exigências da nova dinâmica da economia mundial. O novo bloco representou o ponto culminante de uma tendência que vinha se fortalecendo desde os anos 50, quando a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal) já estimulava maior integração e cooperação regional, e se alastrou pelas décadas seguintes, em meio ao processo de globalização. A necessidade de maior integração entre Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai vinha se tornando evidente, uma vez que, na atualidade, países vizinhos do porte dos dois primeiros, principalmente, não devem permanecer isolados.”[2](AVERBURG, 1998)
A queda dos governos militares, nos anos 80, no Brasil e na Argentina, acentuou o processo de aproximação, principalmente, no campo da cooperação econômica, objetivando avançar na integração econômica desses dois países, e também da região, um antigo projeto que muitas vezes entrou e saiu da agenda. A integração desejada entre Brasil e Argentina pretendia, partindo-se de setores estratégicos, resolver as assimetrias através de políticas estatais específicas. Assim, em período de escassez de Reservas, no caso de um déficit comercial exacerbado, de um país com o outro, seriam mobilizados os créditos nacionais de um país no sentido de favorecer a importação do outro. O quadro abaixo ilustra o fluxo dos investimentos líquidos.
Quando analisamos dados disponíveis, verificamos que o fluxo de Investimentos Diretos Estrangeiros, no período 1997/2000, entre os dois países foi significativo, com o fluxo argentino se direcionando para o Brasil, principalmente, nos segmentos de alimentos, montagem de equipamentos e telecomunicações; e com o brasileiro sendo mais expressivo em petroquímica, petróleo e gases industriais.[3]
Devido às divergências políticas, ideológicas e, principalmente, interesses econômicos divergentes entre seus membros, mormente entre Brasil e Argentina, o processo de integração econômica do Mercosul, apesar de ter evoluído, o faz lentamente. As “divergências econômicas” são de várias ordens, mas se concentram principalmente no nível macroeconômico, ou, em outras palavras, dadas políticas cambiais, níveis de déficit público e fiscal, e de inflação, os fluxos nem sempre convergem, como no caso do Brasil e da Argentina, que a balança comercial oscila e inverte a mão junto com a variação cambial. Por exemplo, a valorização cambial artificial promovida com o Plano Real, entre 1994 e 1998, resultou em déficits fiscais elevados e, na balança comercial, o desequilíbrio só foi contornado quando, a partir de 1999, desvalorizou-se brutalmente o real e se adotou taxas de câmbio flexíveis.
Carlos Ruckauf, governador da província de Buenos Aires, afirmava “Os brasileiros são como maus vizinhos que entram em nossa casa para roubar os móveis”. O então ministro Cavallo endossou esse tipo de discurso ao declarar que a culpa da crise Argentina era do Brasil, pois o presidente Fernando Henrique Cardoso teria preferido empobrecer seu povo ao desvalorizar a moeda, e agora quem estaria pagando “o pato” seriam os argentinos. O então presidente Fernando de la Rúa procurou amenizar as declarações feitas por seu ministro e reduzir as desconfianças acerca do fim do Mercosul para os investidores, afirmando que o Brasil era ainda o maior parceiro comercial da Argentina, ainda mais que, sem dúvida, a única grande fonte de superávit comercial argentino, cerca de 30% do que exportava, vinha para o Brasil.
Desde o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) que ficou clara a pretensão de liderança brasileira na região. O II PND, durante o governo Geisel, desenhou um amplo programa de investimentos cujos objetivos eram transformar a estrutura produtiva e superar os desequilíbrios externos, conduzindo o Brasil a uma posição de potência intermediária, no cenário internacional, e de liderança regional. O volume de investimentos setoriais previstos, deixava clara a intenção de o Brasil, no auge de uma crise recessiva mundial, completar os investimentos em setores estratégicos, como os de infra-estrutura e petroquímico, por exemplo. Depois dos anos de crescimento acelerado, ou seja, do “milagre”, o Brasil despontava no cenário internacional como potência intermediária, chegando a alcançar o 8º. lugar no ranking mundial, quando considerado o PIB. De acordo com Carneiro (2002)[4], há três correntes de interpretação sobre o período:
1ª. Ortodoxa - O PND seria uma evasão do ajustamento às crises externas e existiriam três alternativas ao governo brasileiro: a) reduzir a demanda doméstica com um ajuste recessivo; b) expandir a demanda doméstica por meio da expansão do financiamento externo; c) comprimir o consumo em favor do investimento. A opção escolhida foi a segunda, pois proporcionaria a legitimidade que o regime militar necessitava. Uma avaliação equivocada acerca da gravidade da crise do petróleo teria levado ao fracasso, haja vista o agravamento, no curto prazo, das contas externas. Haveria também, e isto não é irrelevante para esta corrente, ênfase excessiva no papel do Estado como protagonista dos projetos. Além de acentuar o déficit público, o fracasso PND também foi explicado por tentar a manutenção do crescimento e o controle da inflação por meio do endividamento externo.
2ª. Estruturalista - O período do II PND seria de ajuste estrutural e, numa versão mais positiva, o Plano teria atuado na formação de capital, em especial no setor de bens de capital e insumos básicos. Formando um ciclo longo de investimentos, estes foram direcionados para indústrias capital-intensivas e tecnológico-intensivas, possibilitando maior competitividade internacional. O maior erro do governo, segundo alguns autores, foi não atentar para a mudança de condução da política norte-americana, que abandonava o padrão dólar fixo, e que avançava junto com a Inglaterra para mudar as regras do jogo do petróleo, em resposta ao embargo da OPEP. Internamente, os investimentos foram superdimensionados, procurando-se ganhar em escala e acreditando-se em uma rápida reversão do ciclo recessivo.
3ª. Vertente crítica - O ajuste estrutural do II PND teria fracassado, em especial, pelo momento inadequado em que foi implementado. Além da perda de dinamismo da economia mundial e do choque do petróleo, o crescimento interno entrava em seu momento cíclico de desaceleração. A mudança do eixo de investimentos para a indústria pesada criou conflitos de interesses com o setor de bens duráveis, dominante no período anterior do “milagre econômico”. Também contribuiu para o fracasso a conjuntura internacional. Apesar de o esforço exportador ter sido considerável, o II PND implicava, no curto prazo, um agravamento do déficit em conta corrente, pois ampliava o hiato de recursos.
Em síntese, de acordo Carneiro (2002, p. 59), as interpretações ortodoxa e crítica apontam para o momento inadequado da implementação (conjuntura internacional recessiva e desaceleração cíclica interna); a falta de articulação entre os investimentos; a excessiva dependência do financiamento externo; o descuido da questão energética (dependência do petróleo importado, tornando país vulnerável a novos choques externos).
O que se seguiu foi um enorme ciclo recessivo que afetou toda a periferia sistêmica e levou ao colapso os processos desenvolvimentistas, principalmente os do Brasil, Argentina e México, agora com enormes dívidas externas e internas, sem condições de financiamento, deterioração das contas públicas e inflação corrosiva. Daí para frente, a competição entre Brasil e Argentina se agravaria, ao mesmo tempo em que ambos se aproximariam procurando, através da integração, melhor condição de negociação de suas dívidas e melhorar a performance de seus balanços de pagamentos. Entretanto, a divergência acerca de suas políticas macroeconômicas de curto prazo, mormente o juro e o câmbio, levaria a situações conflituosas.
Agravando ainda mais a crise que se arrastou entre esses países durante os anos 1990, principalmente durante o Plano real e o Plano Cavallo, a Argentina promoveu profunda redução, para países de fora do Mercosul, nos impostos de importação para produtos de informática e telecomunicações. Isto, naturalmente, eliminou as vantagens brasileiras com relação ao mercado de componentes, cujos esforços aqui foram grandes para se avançar no segmento. O objetivo do país vizinho era se modernizar e atrair investimentos diretos[5], pleiteando para o país isenção de Taxa de Exportação Comum (TEC) para uma lista de máquinas e equipamentos, sob alegação de necessidade de renovação do parque industrial argentino. O problema foi que nessa lista constavam produtos de informática e telecomunicações, produtos salvaguardados por convenção em tratado do Mercosul. Para ressaltar a “temperatura” dos sentimentos naquele momento, basta dizer que esse episódio foi chamado, no Brasil, de “Golpe da Lista”. De fato, a questão cambial e a abertura comercial, sem respeito aos acordos do Mercosul, gerou desconfianças e conflitos que até hoje persistem.
Acreditamos, então, que as crises trouxeram, indiretamente, um aspecto relevante: a importância da aliança desses países periféricos, que seria cada vez mais significante se houvesse uma maior consolidação do Mercosul. Neste caso, o enfoque internacional não poderia ser de isolamento de um país e de sua problemática, restrito aos conflitos de curto prazo, mas sim de compreender a importância desse complexo, como um todo, e atentar para objetivos de longo prazo, num mundo cada vez mais interdependente.



FONTES:

CARNEIRO, Ricardo - DESENVOLVIMENTO EM CRISE - A ECONOMIA BRASILEIRA NO ÚLTIMO QUARTO DO SÉCULO XX – UNESP/UNICAMP, 2002, SP.
VAZ, Alcides Costa - Cooperação,Integração e Processo Negociador – A construção do Mercosul – Fundação Alexandre de Gusmão/MRE.
Sítios:
www.amersur.org.ar
www.pucminas.br
www.pt.wikipedia.org/wiki/II_Plano_Nacional_de_Desenvolvimento
www.agenciabrasil.gov.br

* Trabalho realizado para a disciplina de Introdução à Política Externa Brasileira – turma RI4A, ESPM-Rio, Profª. Gloria Moraes.
[1] A importância dos mercados intra-Mercosul para seus países membros pode ser observada pelo fato de que, se em 1990 8,9% das exportações eram direcionadas para países do próprio bloco, em 1997 essa proporção chegou a 24%. Por outro lado, em 1997, 20% do total de importações dos países do bloco provinham de países do próprio Mercosul.
[2] www.bndes.gov.br/conhecimento/revista/rev1006.pdf- 1998- Acesso em 17/06/2009.
[3] Os dados podem ser encontrados na Embaixada da Argentina no Brasil.
[4] CARNEIRO, Ricardo (2002) - DESENVOLVIMENTO EM CRISE - A ECONOMIA BRASILEIRA NO ÚLTIMO QUARTO DO SÉCULO XX – UNESP/UNICAMP, SP.
[5] Revista Veja, 11/07/01.