INSTITUIÇÕES : peças de jogo das Relações Internacionais

(Gloria Moraes)

As instituições são as regras do jogo em uma sociedade ou, mais formalmente, são as limitações idealizadas pelo homem que dão a forma à interação humana. Conseqüentemente, estruturam incentivos ao intercâmbio humano, seja político, social ou econômico. A mudança institucional conforma o modo em que as sociedades evoluem ao longo do tempo, sendo a chave para entender as mudanças históricas. (NORTH, 1993) __________________________________________________________________________________ 

Alguns autores, do ponto de vista histórico estruturalista, nos dizem que Estados nacionais nasceram como força expansiva no território europeu, entretanto, como nos ensinou Fiori, foi só no final do século XX, que o sistema mundial universalizou, definitivamente, sua grande invenção: seus “estados economias nacionais”. Ao longo da primeira metade do século XX, principalmente com as duas grandes Guerras, os impérios europeus se fragilizaram e tiveram seus territórios fragmentados, dando origem a várias estruturas políticas e econômicas regionais que, aspirando à condição de Estados nacionais, posteriormente, formaram e ocuparam um lugar secundário na hierarquia do sistema mundial. 

A multiplicação das lutas e o fortalecimento de alguns desses novos Estados nacionais criou subsistemas de poder e lutas por lideranças regionais. Nas palavras de Fiori: “Uma espécie de etapa prévia indispensável aos candidatos à luta pelo poder global.”[1] Na mesma matriz de pensamento, para Fiori, apesar da expansão global, tanto dos Estados nacionais, quanto do capital e de suas instituições, a discussão sobre o futuro do atual sistema mundial e sobre as perspectivas dos seus estados, ou “potências emergentes”, deve partir de três convicções preliminares: i) no “universo em expansão” dos “estados economias nacionais”, não há possibilidade lógica de uma “paz perpétua”, nem tampouco de mercados equilibrados e estáveis; ii) não existe a possibilidade de que as Grandes Potências possam praticar, de forma permanente, uma política voltada apenas para a preservação do status quo, isto é, elas serão sempre expansionistas, mesmo quando já tenham conquistado e se mantenham no topo das hierarquias de poder e riqueza do sistema mundial; iii) por isto, o líder ou hegemon é sempre desestabilizador da sua própria situação hegemônica porque, como nos ensinou Elias, “quem não sobe permanentemente, cai”, dentro deste sistema mundial; e, finalmente, iv) não existe a menor possibilidade de que a liderança da expansão econômica do capitalismo, saia - alguma vez - das mãos dos “estados economias nacionais” expansivos e conquistadores. 

Assumindo que as pré-condições enunciadas por Fiori sejam nosso ponto de partida, para entendermos o papel das instituições e sua importância no campo das relações internacionais é importante nos atermos, mesmo que superficialmente, a uma discussão teórica no campo da Economia. Na vertente originária dessa discussão, temos Thorstein Veblen, considerado o precursor da Escola Institucional. No caminho aberto por Veblen, muito diferente da abordagem feita por outros que, posteriormente, abordariam as instituições, como Douglass C. North, a economia deveria envolver um grau de totalidade tal que seria imperativo reconhecer nos fatos econômicos o caráter essencialmente humano.

Para Veblen e seus seguidores, a economia seria uma área do conhecimento social e fruto de um processo essencialmente evolutivo. Assim, tal como as sociedades, as instituições capitalistas se encontrariam em permanente transformação, devido, principalmente, aos avanços técnicos científico, mas, sobretudo, à ação dos indivíduos. Em outro tempo e em outra vertente, a corrente intitulada “Nova Economia Institucional”, capitaneada por Douglass C. North, resolveu incorporar como novo elemento constitutivo e determinante de dinamismo a evolução das instituições. North e os “seguidores do novo institucional ismo”, insatisfeitos com a evolução da teoria neoclássica e os limites impostos por modelos estáticos, procuravam imprimir maior dinamismo através da incorporação da variável evolução institucional. Nesse debate, North procurou atualizar a teoria neoclássica sobre o papel do Estado e, simultaneamente, desenvolver uma teoria econômica das instituições. 

Para tal, arrestou um conjunto de evidências históricas tentando mostrar como as instituições afetam o desenvolvimento dos Estados nações e como se deu sua evolução. Em outro campo, mais próximo aos objetivos analíticos de Veblen, a discussão proposta por Geoffrey M. Hodgson (1994) se afastou das proposições da Nova Escola Institucionalista, de North. Hodgson, a partir de um confronto com a teoria neoclássica e com a impossibilidade dos referenciais teóricos dessa corrente de pensamento satisfazerem suas ambições e explicarem os fenômenos econômicos como, simultaneamente, evolutivos e dinâmicos, acabou enveredando por uma longa discussão metodológica para redesenhar a importância das instituições na evolução do capitalismo e, principalmente, seu papel na contemporaneidade. 

Aproximando-se de autores de outras áreas das ciências sociais, como a antropologia, a sociologia e a psicologia, principalmente, Hodgson irá questionar os axiomas neoclássicos segundo os quais haveria um comportamento racional por parte de todos os agentes econômicos. Igualmente, colocará em questão a crença no acesso ilimitado às informações com o intuito de aproveitar oportunidades e neutralizar incertezas, bem como a tendência ao equilíbrio estável, mais do que à instabilidade das transformações contidas no tempo histórico. Discutindo o significado das instituições, o autor irá destacar o papel essencial e a interrelação entre rotinas, instituições e informação. As rotinas não são simplesmente ações que se congelaram, além disso, viabilizam e condicionam a ação futura. Já foi mencionada uma característica do seu papel viabilizador; os hábitos e rotinas podem ter um papel positivo, na medida em que é impossível uma deliberação total e consciente de todos os aspectos do comportamento, dada a quantidade e complexidade da informação envolvida. Assim, para o agente individual, os hábitos e rotinas têm um significado funcional no sentido em que reduzem a quantidade de deliberação implicada nas complexidades do comportamento cotidiano. Contudo, esta é apenas uma faceta das funções gerais cognitivas e informativas das instituições e rotinas sociais. (HODGSON, 1994) 

Desta forma, dada a proliferação de informações processadas pelas organizações e instituições sociais, adquiridas exógena ou endogenamente, são também estas mesmas instituições que criam e emitem informações adicionais, criando uma corrente que se propaga e expande. O aspecto crítico é que as rotinas e as instituições formais, ao estabelecerem padrões mais ou menos fixos, ou fronteiras, ou regulamentos, ou restrições à ação humana, na realidade fornecem informações a outros agentes. Essas inflexibilidades ou restrições indicam, de facto, ao indivíduo o que outros agentes poderiam fazer, e o indivíduo pode então actuar em conformidade. Em contrapartida, se essas inflexibilidades ou “imperfeições” não existissem, o comportamento dos outros podia modificar-se com toda a perturbação do sistema econômico, e esses ajustamentos freqüentes de comportamento podiam ser entendidos como aleatórios ou caóticos. (HODGSON, 1994, grifos do autor) 

 Logo, para Hodgson é essencial que as instituições e suas rotinas viabilizem a circulação de informações que dêem, e promova certa estabilidade sistêmica. Isto porque, ao se propagarem via instituições e rotinas, essas informações se difundem viabilizando um possível comportamento regular e previsível por parte de todos os agentes. Na vertente histórico estruturalista do pensamento, ou seja, no vértice em que iniciamos este texto, os Estados nacionais têm papel preponderante. Medeiros (2001), em Rivalidade estatal, instituições e desenvolvimento econômico, retoma a discussão com os novos institucionalistas. Tal como Hodgson, também faz sua crítica à matriz neoclássica da proposição de Douglass North nos mostrando que: O núcleo do problema que se propõe North é o mesmo formulado por Coase (1937)[2]: se o mundo fosse descrito por Walras, em que as informações são completas, os mercados perfeitamente competitivos e os agentes plenamente racionais e dotados da mesma percepção do mundo, as firmas (para Coase) ou as instituições (para North), seriam economicamente inexplicáveis. A fundamentação teórica das instituições basear-se-ia na existência de custos de transação (como formulado por Coase e desenvolvido por North no que o próprio denomina abordagem da Universidade de Washington) que, por sua vez, existem porque as informações possuem custo e são assimetricamente apropriadas pelos participantes das trocas. (MEDEIROS, 2001) 

 Medeiros (2001) nos mostra que as relações entre Estados e mercados não podem ser reduzidas e dissolvidas umas nas outras, como é comum na síntese histórica dominante. Pelo contrário, no locus onde se realizam as relações entre poder e riqueza, o que existe é a instabilidade, a incerteza e um permanente estado de tensão.[3] 

Por sua vez, na visão dos “novos institucionalistas”, ou seja, na corrente de North, o conjunto de regras formais, como as leis e as regulamentações e os constrangimentos informais, como convenções e códigos de conduta, bem como os mecanismos de promoção e de coerção das leis, são criados para reduzir o grau de incerteza das relações entre os agentes e os próprios homens. Seguindo essa trilha, também as instituições seriam criadas para definir e difundir as “regras do jogo”, eliminando, de certa forma, a tensão existente e criando uma estabilidade temporária.[4] 

Na contramão dessa corrente, para Medeiros, ao centrar sua teoria na capacidade de ação dos indivíduos e em suas escolhas, North acreditaria, tal como Hodgson, estar dando um passo crucial para amenizar as diferenças entre a economia e outras ciências sociais. Medeiros não crê que isto seja possível, haja vista que a Economia tem como uma de suas principais variáveis o capital. A questão central para North poderia ser assim formulada: se as instituições importam e são elas mesmas produto da criação humana visando diminuir a incerteza, como evoluem e de que modo sua dinâmica determina o funcionamento da economia e como nela interferem? (MEDEIROS, 2001) 

 Se as instituições são entendidas como parte de um processo evolutivo e são criadas com o intuito de aumentar a eficiência da alocação de recursos e reduzir os custos de transação, ou seja, se são "market oriented", como o desejam os institucionalistas, para Medeiros, as diferenças de desenvolvimento entre Estados nacionais não poderia ser conseqüência das diferenças institucionais. Isto porque haveria sempre a tendência generalizada de que instituições ruins fossem substituídas por instituições boas e bem sucedidas e, entretanto, não é isto o que vemos historicamente acontecer. Na proposição de North, há a tentativa de mostrar que as instituições evoluem e que podem ser compreendidas segundo uma perspectiva de "polity oriented", ou seja, obedecem a uma lógica de poder e servem, ao serem criadas, aos interesses daqueles agentes que possuem maior poder de barganha. Medeiros, olhando criticamente, nos mostra que a ampliação desse aparato teórico para a esfera da política e das relações internacionais, pode ser muito mais complexa do que simplesmente uma opção teórica. De acordo com Medeiros, a nova agenda institucionalista pode ser assim resumida: “[...] ao reconhecer que o mundo real não se aproxima da concorrência perfeita, é introduzida no cenário uma sociologia institucional; nesta é construído um modelo de instituição idealizado e funcional que, no limite, recria as condições favoráveis à livre concorrência; o modelo anglo-saxão de economia de mercado é descrito como o mais próximo desse modelo e evidencia a importância dessas instituições para o desenvolvimento; o subdesenvolvimento decorre da existência de instituições que inibem as relações econômicas; essas instituições persistem porque obedecem à racionalidade política de grupos não competitivos e encastelados no Estado.” (MEDEIROS, 2001) 

 A validade da proposição de North, ou seja, se as instituições criam e se expandem numa esfera de trocas em que os agentes são racionais, exigiria a aceitação e a reprodução indiscutível da crença na superioridade do modelo democrático ocidental, o que pode não ser relevante para todos os campos da economia e das relações internacionais. Sem dúvida, nem sempre poderemos buscar na história percorrida pelos países mais ricos do Ocidente, e que expandiram suas instituições, a fundamentação das proposições que fazemos. Muito menos, com base exclusivamente nestas poderemos assentar nosso repertório de proposições. Por outro lado, para North o processo de desenvolvimento econômico está relacionado às inovações institucionais, que aperfeiçoam e se direcionam para a proteção, garantias e informação dos mercados. Se isto é verdade, por oposição, o não desenvolvimento seria também o resultado de instituições que não garantiram, eficientemente, o funcionamento dos mercados e dos contratos e que colocaram em risco a riqueza, o direito de propriedade, e, em última instância, tolheram as relações de trocas. 

Em relação às questões do desenvolvimento, citando ainda Medeiros (2001), David Landes (1998) irá explicar a diferença entre as situações nacionais e regionais de desenvolvimento e de subdesenvolvimento a partir da evolução das instituições, ou seja, se há instituições diferenciadas estas produzirão também graus de desenvolvimento diferenciados. Vale ressaltar, nesta discussão, que o é comum a ambos não é o determinismo institucional, mas a convicção de que: “[...] o caminho do desenvolvimento econômico é moldado por instituições "embeded" na economia, para usarmos uma expressão cara a Polanyi (1957). 

O caminho teria sido pavimentado por instituições promotoras e garantidoras da livre iniciativa, da autonomia, dos contratos privados, aspectos identificados como a base da inovação. Assim, a despeito dos esforços em alargar o plano temático do desenvolvimento econômico, tanto North quanto Landes acabam por sustentar em suas análises do longo prazo as vantagens e as virtudes do Estado liberal, como formulado por Locke e Kant.” (MEDEIROS, 2001) 

 Assim, apesar de North considerar um conjunto complexo de instituições formais e não formais e a importância da formação do Estado nacional, do aparato de governo e de suas instituições políticas, mesmo assim o fato de não haver desenvolvimento seria decorrente de estruturas institucionais particulares que, normalmente, resistem a inovações e se mostram arredias a correções e melhorias. 

Como citado por Lampeduza, em Il Gatto Pardo, “[...] seria necessário modificar-se, para permanecer tudo como está.” Em relação à acumulação e à reprodução do capital, em vertente totalmente oposta a de Marx, North retoma os neoclássicos e trabalha com o pressuposto de que a acumulação capitalista é um processo eminentemente privado e que, com seu processo evolutivo, tende ao desenvolvimento, a menos que as instituições existentes e forças contrárias organizadas barrem este processo. Se esta afirmativa é válida, somos levados a concluir que para North as relações materiais de produção, enfim, a economia, não subordina a política e muito menos as instituições. Entretanto, a história tem nos mostrado que no jogo competitivo, seja ele privado ou entre Estados nacionais, as relações econômicas vêm se tornando preponderantes, formando em sua defesa, difusão e propagação uma série de novas instituições. Ainda em relação à matriz teórica do “novo institucionalismo” de North, Medeiros afirma que esta também não supõe que as instituições das sociedades capitalistas, sejam estas políticas ou econômicas, se adéqüem ao poder político e aos interesses do capital. Entretanto, North, neste ponto também criticado por Hodgson, subordina historicamente o processo de desenvolvimento à expansão das relações mercantis. 

Se esta proposição é verdadeira, por decorrência e oposição, o fato de não existir desenvolvimento seria decorrente do predomínio de instituições não propensas a promover o intercâmbio, a não incentivar um regime de trocas intensas. Aqui passamos a questionar North e a mostrar algumas falhas de seu esquema teórico, pois para os históricos estruturalistas North, além da defesa do livre comércio, como matriz ideológica de pensamento, está ignorando a vontade de monopólio e o protecionismo que vigorou durante grande parte do mundo colonial do século XIX, e que foi de grande relevância, durante o século XX, para os países que determinam as regras do jogo internacional. 

Apenas ao final do século XX, e início do século XXI, o mundo veria o livre comércio como força coercitiva, mas só depois que um grupo de países distanciou-se suficientemente nas vantagens comparativas que possuíam em relação à periferia sistêmica. Seguindo o que nos ensinou Tilly, Elias e Fiori, o desenvolvimento europeu deveu-se a uma combinação indissolúvel entre poder político e poder econômico. Depois da expansão territorial européia, todos os Estados nacionais nascidos imperiais se expandiram, concomitantemente, em direção à periferia do sistema, criando um sistema-mundo cuja lógica territorial é essencialmente subordinada. Diferente do que postula North, não foi a associação pura e simples da livre iniciativa, da propriedade privada e de instituições adequadas que explicam o processo de desenvolvimento europeu ocidental em contraste com o não desenvolvimento de outros Estados nacionais. 

Não podemos concordar com essa visão. “A glória da Inglaterra dos séculos XVIII e XIX não pode ser desvinculada de sua política e da rara capacidade do estado inglês de promover a expansão de seu poder sobre outras nações, em articulação com os interesses industriais e mercantis do seu capitalismo.” [5] (MEDEIROS, 2001) 

 É verdade que a livre iniciativa e a propriedade privada, assim como um conjunto de instituições maduras, diferenciam os países europeus da periferia sistêmica. Igualmente, tradições reproduzidas institucionalmente ao longo de suas histórias são também essenciais para explicar parte da dinâmica do desenvolvimento entre Estados nacionais. Mas quando partimos do pressuposto de que, hierarquicamente, no sistema global alguns possuem mais poder que outros, ou seja, que alguns Estados nacionais são mais e outros são menos soberanos, não podemos nos aportar nos princípios do “institucionalismo” de North. No máximo, podemos afirmar que as leis e as instituições que direcionavam o movimento de expansão dos Estados nacionais poderosos, centrais, desenvolvidos, dada a matriz teórica que desejarmos utilizar, em alguns momentos históricos entraram em conflito com interesses privados territorialmente assentados. Nesse momento, claramente, independente das instituições que tivessem à semelhança ou não de suas matrizes centrais, esses interesses se colocaram frontalmente contrários à acumulação de poder, econômico e político por parte desses Estados nacionais. 

No momento em que o sistema capitalista se reestruturou e absorveu parte do ideário liberal, a partir dos anos 1980, recomendando a saída do Estado de setores de infraestrutura, principalmente, e finalmente criou um organismo multilateral como a Organização Mundial do Comércio (OMC), uma instituição normativa defensora e propagadora do livre comércio, as mudanças institucionais que houve foram de extrema relevância e não podem ser menosprezadas em qualquer pretensão analítica. Elias (1993, p. 37), entretanto, nos faz lembrar que é importante o cotejamento de instituições recentes com instituições semelhantes de outro período histórico, pois considera decisivo percebemos por que mudam as instituições, inscrevendo-as no âmbito de transformações sociais e históricas. Para o autor, não existem fatos isolados que por si só produzam transformações, a não ser em combinação com outros. “Formas legais correspondem em todos os tempos à estrutura da sociedade. A cristalização de normas legais gerais por escrito, que é parte integral das relações de propriedade na sociedade industrial, pressupõe um grau muito alto de integração social e a formação de instituições centrais capazes de dar a mesma lei validade universal em toda a área que controlam, e suficientemente fortes para exigir o cumprimento de acordos escritos. 

O poder que confere força aos títulos legais e direitos de propriedade não é mais diretamente visível nos tempos modernos. Em proporção o indivíduo, ele é tão grande, sua existência e a ameaça que dele emana são tão axiomáticas que raramente é submetido a teste. É esse o motivo por que há uma tendência tão forte a considerar a lei como algo que dispensa explicação, [...] Os vínculos entre o sistema jurídico e a estrutura de poder são atualmente mais longos, em conformidade com a maior complexidade da sociedade. E uma vez que o sistema judiciário freqüentemente opera independentemente da estrutura de poder, embora nunca inteiramente, é fácil esquecer o fato de que alei, neste caso e, como em todas as sociedades, uma função e símbolo da estruturação social ou – o que equivale – do equilíbrio de poder social.” (ELIAS, 1993) 

 Norbert Elias nos mostra que, nas relações entre Estados nacionais, não existe um aparato de poder de aplicação geral que possa fazer cumprir o Direito Internacional. O fato de este existir pressupõe uma estrutura de poder correspondente e que, por mais que se deseje, não consegue ocultar a relação de poder diferenciada que há entre as nações. “[...] e que qualquer mudança [....] qualquer aumento de poder nas várias configurações dos Estados em diferentes partes do mundo, e agora – com a interdependência cada vez maior – dentro da sociedade mundial como um todo, significa uma automática redução de poder social de outros países. “(ELIAS, 1993) 

 Assim, nas mudanças regulamentares, legais e institucionais que precederam e que sucederam aos processos de abertura comercial e de setores produtivos, que preconizaram o fim de uma época marcada pelo protecionismo e pela presença do Estado e de suas instituições, principalmente nos países periféricos, de acordo com Elias, identificamos a perda de poder não apenas dos governos locais, mas também de grupos locais e da sociedade. Estes estariam perdendo, gradativamente, a capacidade de controlar e de definir as prioridades que adviriam de mudanças econômicas, tecnológicas e sociais. 

Para entrarmos mais especificamente no campo das relações internacionais (RI), nosso ponto de partida será o pensamento de Susan Strange (1994), cuja matriz é também estruturalista. Para Strange, o poder coercitivo que as instituições e os mercados exercem foi a eles concedido por alguma autoridade, normalmente um Estado nacional, ou mesmo uma instituição global que se subordina aos interesses articulados de um conjunto de Estados nacionais e de seus capitais. Apesar de o debate teórico estar presente desde os primórdios das relações internacionais se constituírem como disciplina, ou seja, no início do século XX, o estudo das organizações internacionais avançou à medida que estas se constituíram e ganharam poder, ao longo do século XX, principalmente depois de Bretton Woods. Apesar da vertente histórica e do profícuo debate sobre seu papel, dinâmica e formato, além do impacto que produzem sobre o comportamento dos Estados nacionais, é importante nos determos sobre as formas como os Estado nacionais se “governam” e determinam as prioridades da agenda internacional.[6] 

 A tradição realista, por motivos óbvios, foi durante muito tempo dominante nas discussões de RI, desenvolvendo-se com maior ou menor vigor de acordo com o avançar das guerras, inclusive da Guerra Fria e de suas derivações. Na matriz realista, os Estados nacionais são os principais atores do sistema internacional, que competem para maximizar seus interesses e segurança. Na falta de um padrão em que existe um hegemon, como na “Pax britânica”, no século XIX, o sistema entraria em total anarquia, e a possibilidade da guerra seria um pressuposto básico. Embora para os realistas as relações e as instituições se transformem, não haveria possibilidade de transformação da natureza competitiva dos Estados nacionais. Logo, nessa vertente, é inconcebível a visão de que as instituições multilaterais, ou supranacionais, possam modificar aspectos relevantes do sistema internacional. 

 Nessa vertente, J. Mearsheimer (1994) procurou mostrar a falta de evidências empíricas que indicavam que as instituições têm capacidade de modificar o comportamento dos Estados nacionais, principalmente em relação às questões de segurança. Com o pé nesta mesma matriz[7], os estruturalistas afirmarão que alguns Estados nacionais exercem o poder coercitivo sobre outros, como um poder estrutural que emana dessas instituições. Independente do poder da instituição em si, seriam os Estados nacionais que nelas se fazem representar que tomariam as decisões e que as levaria a exercer de fato o poder coercitivo que tem, obrigando Estados nacionais hierarquicamente inferiores a assumirem comportamentos e a adotarem padrões que, normalmente, não teriam. 

Dada esta premissa, fica difícil apontar para um sistema internacional cooperativo, pois para os realistas este, por sua natureza, seria sempre competitivo, prevalecendo a lógica do ganho relativo. Na teoria da estabilidade hegemônica, por exemplo, a presença de um líder poderoso é fundamental para manter o funcionamento das instituições internacionais, ou como afirma Kindleberger (1981), só com sua presença é possível garantir a criação e o respeito pelas normas. Em vertente oposta, a tradição liberal abre diversas trilhas, cujas origens se encontram em Kant, Grotious, Smith e Bentham, principalmente, mas que possuem como ponto de coesão e princípio básico que os sistemas, assim como os seres humanos, se movem pelo princípio da racionalidade. “A crença no progresso indica que é possível transcender a política do poder ou o caráter endêmico da guerra.”(Herz e Hoffman, 2004) 

A partir dessas premissas, retomando princípios históricos liberais, a intensidade dos fluxos de comércio favoreceria a paz; regimes domésticos democráticos ou republicanos são relacionados a projetos pacíficos entre Estados nacionais; e instituições multilaterais e/ou supranacionais podem transformar as relações internacionais.[8] 

 A crença no papel do Direito Internacional e na possibilidade de cooperação e de maior controle no sistema internacional leva os liberais a depositarem suas esperanças nas instituições internacionais. Se há racionalidade no jogo internacional, logo a razão e a paz serão desejadas e poderão ser alcançadas através de negociações e limites impostos ao exercício do poder de determinados Estados nacionais. A partir dos anos 1970 e com o crescimento e difusão de políticas liberais, essa vertente ganhou corpo, ainda mais que as instituições passaram a cumprir papel explícito e relevante no jogo internacional, sem que, contudo, os Estados nacionais deixassem de ser o ator principal. Kehoane e J. Nye, ambos em 1977, apostaram no poder de as instituições internacionais transformarem o jogo. Seguindo a interpretação de Strange (1994), estas instituições se transformaram em verdadeiros instrumentos de poder da hierarquia dos Estados nacionais dominantes, mesmo quando Estados mais fracos, subordinados, ocuparam postos e posições importantes. 

Para Strange, as instituições internacionais são estruturas globais de poder e servem a interesses dos Estados da hierarquia superior e a de seus capitais. Por trás de toda essa discussão existe a premissa de que a realidade das relações internacionais seria análoga à existente nos mercados domésticos, e, neste ponto, Strange (1994) dá enorme contribuição ao afirmar que se os mercados se encontram dotados de maior poder é porque, em algum momento, a autoridade, legitimada, ou seja, um Estado nacional, em busca de melhor posição e vantagem sistêmica, concedeu a estes mercados maior liberdade de ação. Por sua vez, a competição e a incerteza que existem no sistema internacional implica que as relações de cooperação não são fáceis, principalmente porque como se poderia confiar em seus competidores, se cada qual teria interesse, particular, ou como diz Strange, “uma agenda escondida”? As instituições diminuiriam as incertezas ao mesmo tempo em que aumentariam a transparência dessas relações, para os liberais. Por outro lado, de acordo com os adeptos da teoria dos jogos não cooperativos, os atores são racionais e egoístas, e não há um ator capaz de fazer cumprir os acordos e decisões. Entretanto, a repetição dos jogos e as relações contínuas entre os jogadores, favoreceria um tipo de cooperação, haja vista que as ações presentes implicam em relações futuras de interação, nas quais as interações e convergências de interesses poderão se repetir. Muitas vezes, essa interação se dá no âmbito das instituições internacionais, nas quais é comum a permuta de interesses. Na vertente funcionalista, haveria um tipo de cooperação funcional, na qual a forma segue a função, ou seja, as instituições se adaptam e criam hábitos de cooperação em áreas mais técnicas, reproduzindo valores comuns. 

David Mitrany (1946) é o principal expoente dessa trilha, que mostra que, através de um processo denominado de spillover, a cooperação transbordaria para a arena política. De acordo com a vertente funcionalista, o bem estar da população não estaria sendo garantido pelo Estado, e a maior cooperação internacional levaria a um sistema de paz, forjado numa comunidade política menos particularista do que o Estado nação, mas não representaria uma ameaça à soberania, haja vista que as questões relativas á guerra, centrais para os realistas, seriam orientadas para a resolução de causas sociais, como a pobreza, a fome, a saúde e a educação, trabalhando as instituições para promoção de políticas compensatórias. De acordo com os construtivistas, as identidades e interesses são socialmente construídos e sofrem influência da sociologia e da necessidade de “desnaturalizar” os conceitos em relações internacionais. Os autores dessa corrente dá atenção especial ao processo de formação de identidades e interesses, como esses se modificam e constroem interesses novos, nem sempre comuns. Para os construtivistas, os atores não existem apartados de seu meio social, sendo pois atores e estruturas mutuamente construídos. Igualmente, o papel das normas e de suas influências sobre o comportamento e, portanto, moldando as instituições, tem destaque e podem modificar os discursos e opções possíveis, transformando e construindo novos interesses e novas normas. Wendt e Onuf podem ser citados como principais expoentes dessa corrente de pensamento. 

Por fim, para a vertente marxista, a realidade social é parte de uma totalidade, dotada dada a estrutura política social de uma dinâmica que centraliza as relações econômicas, cuja base se forma através da relação entre meios de produção e relações de produção. Como a tensão existente é permanente, os marxistas, em geral, consideram que a estrutura do sistema capitalista e de seu processo de acumulação algo que acontece em escala global. Lênin e depois Kautsky irão aprofundar a discussão sobre o Imperialismo e esta discussão é de grande relevância para as relações internacionais. 

Para os marxistas, as instituições internacionais são arranjos possíveis, pertinentes a um determinado momento histórico, e que se tronou necessário para que pudessem administrar a competição entre os Estados nacionais, ou seja, para que os grandes Impérios pudessem manter seus territórios e zonas de influência, sem que, contudo, pusessem fim à sua rivalidade. Na base, as instituições globais capitalistas reproduziriam as relações capitalistas, temperando coerção e consenso, sem contudo romper com a rivalidade e sem abrir mão dos interesses de classe, formando uma nova arena de competição e de reprodução do capital.

 Glória Moraes é Professora do curso de RI da ESPM – Texto didático.

1]Nota do autor: Estes conceitos e visão teórica aparecem desenvolvidos de forma mais extensa em dois outros artigos nossos: o primeiro, cujo título é “Sistema mundial: império e pauperização”, foi publicado no livro de J.L.Fiori e C. Medeiros (org), “Polarização Mundial e Crescimento”, Editora Vozes, 1999; e o segundo, cujo título é “Formação, expansão e limites do Poder Global”, foi publicado no livro de J.L.Fiori (org) “O Poder Americano”, também publicado pela Editora Vozes, Petrópolis, 2004. [2] Nota do autor: “It was Ronald Coase (1937, 1960) who made the crucial connection between institutions, transaction costs and a neo-classical theory; a connection which even now has not been completely understood by the economics profession” (North, 1995, p.18). Coase (The Nature of the Firm, 1937 e The Problem of Social Cost, 1980). [3] O autor faz referência aos trabalhos de Diamond (1997) e Elias (1993,1994,1998). [4] Grifo do autor. [5] Nota do autor: “It was not invention per se that was important, but rather where it was directed. Positive intervention was designated to remove restrictive elements such as moribund guilds, and a instead encourage, even legislate for, productive activity. The English wool trade was protected throughout, not surprising when around 1500close to one-half of English government revenue came from taxes on external trade, in wich wool was overwhelmingly dominant. The assumption is that growth only resulted when the opportunities provided by the government were taken up. Conversely, however, without these sorts of government policies growth was hampered or even blocked completely.” ( Pearson, 1991, p. 48) [6] Recomendamos, para o histórico das instituições e seu papel nas relações internacionais, consultar Herz e Hoffman, Organizações Internacionais - História e Práticas – Campus/Elsevier – RJ, 2004. [7]Para Gilpin, Krasner e Grieco, expoentes dessa matriz, a distribuição de capacidades pelas instituições é a variável central. Na teoria da estabilidade hegemônica, por exemplo, a presença de um líder poderoso é fundamental para manter o funcionamento das instituições internacionais, ou como afirma Kindleberger (1981), só com sua presença é possível garantir a criação e o respeito pelas normas. [8] A primeira premissa, retoma Smith e Ricardo, a segunda remonta a Kant, e a última está diretamente relacionada a Woodrow Wilson, com a proposta de Liga das Nações ao fim da I Grande Guerra.